某安监局科长一审免于刑事处罚

【案情】

  山东某县安监局科长，因本辖区内某企业于2015年11月中旬发生重大安全事故，造成10人死亡，7人受伤，直接经济损失990.7万元的严重结果，被检察机关以玩忽职守罪立案侦查，一审委托卢义律师作为其辩护人。

【辩护】

  本案一审由刑庭副庭长主审，庭审中，其认真细致地听取了辩护律师的辩护意见，对于安全生产领域中的专业问题，以刑法视角进行了归纳、梳理，做出客观公正裁判，最终对被告人免于刑事处罚。本案对于审理安全生产类案件安监行政机关的职责划分和追责标准，具有很强的参考价值和借鉴意义。以下为辩护词节选：

•   从案件事实来看：本案中安监部门已依法完成了对企业的安全监察职责。

•   （一）、某县安监局在组织专家查隐患过程中仅是协调、协助功能。

•     某县安监局根据《依靠专家查隐患促整改工作机制》（安监总厅【2014】73号）以及《关于在全省危险化学品企业中推广实行外聘专家查隐患制度的通知》（鲁安监发【2014】36号）文件积极落实专家查隐患制度，通过政府购买服务的方式，由某县安监局出资聘请第三方安全生产技术服务机构对辖区内重点企业开展安全管理技术服务活动，由技术服务机构独立开展隐患排查、安全诊断，企业按照要求对提出的问题认真落实整改。在政府购买专家服务的模式下，某县安监局的职责只是联系以及协助相关技术服务单位对本辖区企业进行隐患排查，然后对企业隐患进行汇总，通过以《隐患整改通知书》的方式向企业下发整改通知。

•   （二）、某县安监局于2015年4月、10月分两次组织对某公司进行专家查隐患专项行动未能发现导致此次事故发生的直接隐患。根据《事故调查报告》事故发生的直接原因系排水器设计缺陷、管道设计缺陷和天气三个方面的原因，而这些方面，在两次专家查隐患的过程中，并没有发现，公诉机关指控被告人对已查明的隐患未能及时要求企业整改系导致此次事故发生的直接原因显然是错误的。另身为煤气管道安装行业的专家在两次隐患排查中均没有对事故管道位置存在的瑕疵提出明确的整改意见，作为只负责综合监管的安监部门更没有相关技术在数以千计的管道中查明隐患。因此，根据某县安监局出示的执法文书以及工作记录可以充分证明其已尽到安全监管的法定职责。

•   （三）、某县安监局对组织的两次专家隐患排查工作所排查出的隐患均对涉事企业下达了《隐患整改通知书》，同时某县安监局也收到了该事故公司提交的整改报告，通过该公司提交的整改报告，作为只负责综合监管的安监部门有理由相信其已经按照整改通知书对存在的问题进行了整改。公诉机关以企业隐患长期存在，未予以整改追究安监部门相关工作人员的刑事责任显然是不合适的。

• 从因果关系上看：此次事故发生的核心问题是工艺问题还是制度问题？

•   （一）、2014年12月1日起修改施行的《中华人民共和国安全生产法》第三十八条规定：“ 生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报。”根据该规定：安全生产隐患排查的责任主体永远是企业自身，同时《事故调查报告》对事故发生的直接原因进行了明示，调查报告认定排水器存在安全缺陷，未按规定设置水封检查管头，不能检查水封水位、煤气输送工艺存在安全缺陷以及天气原因系导致此次事故发生的直接原因。对于事故管道的施工情况，该公司未向安监部门进行备案，安监部门对事故管道施工并不明知。另外，该公司在组织施工的过程中也并没有认真审查施工单位的相关资质，其也并没有按照工程改、扩建的相关程序进行管道施工的相关设计，该公司在安全生产中负有主体责任，其明知施工违反程序可能造成安全事故，却没有整改，该公司应负此次事故的主要责任。因此企业在安全生产过程中对于隐患排查、整改的失职行为不能一味的由安监部门来承担。

•   （二）、 根据《中华人民共和国安全生产法》第九条的规定：县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。安监部门的法定职责是依据年度执法计划对本行政区域的相关企业进行监督检查。某县安监局依照年度执法计划对该公司进行了监督检查，并对其存在的隐患下达了整改通知书，其已尽到了法律规定的职责。

• 辩护人认为本案的焦点问题有三点：

• 、事故调查报告与刑事责任的衔接问题

   1、《事故调查报告》对于间接原因的阐述顺序上，将某县安监局、市安监局以及经信部门履行安全生产监督职责不到位列为具有同等责任，而公诉机关仅仅处罚了某县安监部门的相关人员，另根据上述调查报告第四项“对事故有关责任人员及责任单位的处理意见”，事故调查组建议追究刑事责任的相关人员没有被告人，而对于被告人被追究刑事责任是基于检察机关已对其采取相关措施，是被动认可检察机关的追究刑事责任行为。根据《最高人民法院关于进一步加强危害生产安全刑事案件审判工作的意见(2011)》第六条规定“审理危害生产安全刑事案件，政府或相关职能部门依法对事故原因、损失大小、责任划分作出的调查认定，经庭审质证后，结合其他证据，可作为责任认定的依据”。该事故调查报告系各领域相关专家作出的，能够充分客观的展现事故发生的直接原因以及间接原因。因此，我们认为事故调查报告在该案中具有举足轻重的作用。依据不同于证据，证据在审查真实性、合法性、关联性后可选择性的决定使用，依据则应该是责任认定的事实基础和主要来源。

  2、事故调查报告具有极强的专业性、技术性、不可替代性。根据国务院493号令《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条“事故调查组的组成应当遵循精简、效能的原则。根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加”；第三十二条“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。负有事故责任的人员涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任”。该规定明确：事故报告具有法律效力和强制约束力，有关机关（包括行政机关和司法机关）应按事故责任人员的责任，依法追究刑事责任。事故调查报告并没有建议司法机关对被告人追究刑事责任，而是被动接受了司法机关的处理意见，鉴于调查报告的专业性以及客观性，司法机关应严格按照相关报告精神，给予被告人合理的处理结果。

  3、行政认定与刑事认定不一致时应协调、沟通处理。 根据高检会【2008】5号《最高人民法院等部门关于严格依法及时办理危害生产安全刑事案件的通知》第六条“人民法院、人民检察院、公安机关、监察机关、安全生产监督管理部门、煤矿安全监察机构，对生产安全责任事故刑事案件的事实、性质认定、证据采信、法律适用以及责任追究有意见分歧的，应当加强协调沟通。协调后意见仍然不一致的，各自向上级机关(部门)报告，由上级机关(部门)协调解决。 事故调查报告是事发后政府组织各方面专家、各机构各部门做出，事故调查后专家组即行解散，在分歧处理上，高检会【2008】5号文体现了尊重专家意见、尊重行业特点、尊重专业结论的原则，应作为司法机关的审理依据，本案中应充分重视安监局的部门规范及调查组的结论意见，与职能部门充分沟通最终定性。

（二）、行政执法检查与专家排查隐患即法定职责与工作制度的关系

   1、从法律层级上：是否执行年度执法计划是法律规定的法定职责，专家查隐患是一般规范性文件确立的工作制度。

     依据国家安监总局第24号令《安全生产监督监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》中第八条“安全监管监察部门应当按照年度安全监管和煤矿安全监察执法工作计划、现场检查方案，对生产经营单位是否具备有关法律、法规、规章和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件进行监督检查，重点监督检查下列事项：

（一）依法通过有关安全生产行政审批的情况；

（二）有关人员的安全生产教育和培训、考核情况；

（三）建立和落实安全生产责任制、安全生产规章制度和操作规程、作业规程的情况；

（四）按照国家规定提取和使用安全生产费用，安排用于配备劳动防护用品、进行安全生产教育和培训的经费，以及其他安全生产投入的情况；

（五）依法设置安全生产管理机构和配备安全生产管理人员的情况；

（六）危险物品的生产、储存单位以及矿山、金属冶炼单位配备或者聘用注册安全工程师的情况；

（七）从业人员、被派遣劳动者和实习学生受到安全生产教育、培训及其教育培训档案的情况；

（八）新建、改建、扩建工程项目的安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用，以及按规定办理设计审查和竣工验收的情况；

（九）在有较大危险因素的生产经营场所和有关设施、设备上，设置安全警示标志的情况；

（十）对安全设备的维护、保养、定期检测的情况；

（十一）重大危险源登记建档、定期检测、评估、监控和制定应急预案的情况；

（十二）教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程，并向从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施的情况；

（十三）为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品，并监督、教育从业人员按照使用规则正确佩戴和使用的情况；

（十四）在同一作业区域内进行生产经营活动，可能危及对方生产安全的，与对方签订安全生产管理协议，明确各自的安全生产管理职责和应当采取的安全措施，并指定专职安全生产管理人员进行安全检查与协调的情况；

（十五）对承包单位、承租单位的安全生产工作实行统一协调、管理，定期进行安全检查，督促整改安全问题的情况；

（十六）建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，及时发现并消除事故隐患，如实记录事故隐患治理，以及向从业人员通报的情况；

（十七）制定、实施生产安全事故应急预案，定期组织应急预案演练，以及有关应急预案备案的情况；

（十八）危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、金属冶炼单位建立应急救援组织或者兼职救援队伍、签订应急救援协议，以及应急救援器材、设备和物资的配备、维护、保养的情况；

（十九）按照规定报告生产安全事故的情况；

（二十）依法应当监督检查的其他情况”

   本条列举式地明确了安监工作职责，只要进行了19项内容的工作，安监部门即履行了法律规定的监管职责。本案中被告人均已经依照年度执法计划对该公司的安全监管履职尽责，其已尽到了应当履行的法定职责。

  2、根据2014年国家安监总局办公厅所发布的73号《依靠专家查隐患促整改工作制度》属一般规范性文件而非法律、行政法规，是由安监总局办公厅发文，连部门规章都算不上，该配套的各项工作各项制度尚在摸索探索中，不属于国家行政执法人员的法定职责。   （二）、从具体内容上：行政检查是全面的、法定的、制度性的；而专家查隐患制度是专项的、约定的、技术性的。安监局的行政检查是对企业落实安全生产相关制度落实进行全面检查，检查内容由安全生产法、安监总局2009年24号令等一系列法律法规规定，该检查主要是企业制度落实层面；而2014年新行的专家查隐患制度一般为专项的、某一阶段或部分领域进行排查，其权利义务关系是通过企业、政府部门、专家多方通过合同予以约定明确，聘请专家查隐患一般是专业技术层面的、不对制度落实层面进行监督。况且某县安监局已经通过政府购买服务的方式聘请相关专家对该公司存在的隐患进行了相关检查，并出具了《隐患整改通知书》，也得到了该公司提交的隐患整改报告，因此，辩护人认为被告人对于专家查隐患这项非法定职责也尽到了其相应的义务，其不应承担因企业工艺问题造成事故引发的责任。

• 、综合监管与行业监管的关系

  根据《中华人民共和国安全生产法》第九条的规定：国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。安全生产法明确区分了综合监管与行业监管的职责范围，某县安监部门负责的是对本行政区域内的安全生产实施综合监督管理，而其他相关部门负责的是在本行政区域内对有关行业、领域进行行业监管。安监部门的综合监管性质上是监督、协调职能，该职能弱于行业、属地、专项监管。某县安监局作为综合监管部门，对相关企业定期进行综合执法检查，已经尽到了应尽的综合监管、协调解决层面的职责，所以对该起事故不应负主要责任进而追究刑事责任。

 综上所述， 依据本案基本事实和相关法律法规规定，辩护人有比较充分的理由认为被告人不构成玩忽职守罪，公诉机关认定被告人犯玩忽职守罪事实不清，证据未达到确实、充分，另外，该起事故的发生与被告人的职务行为没有刑法上的因果关系，当前事故高发、安监人员压力过大，个别地区存在司法机关追责过宽，我们希望也相信一审法院能够清楚查明事实、准确适用法律，不枉不纵、依法追责，判决被告人无罪，以维护社会公平正义和法律法规的统一正确实施。

【总结】

本案焦点问题为安监机关综合监管与行业监管概念与职责的区别、法定职责工作制度的区别，只有对两者有一个清晰、明确的认识，才能做出正确的判断，通过本案的审理，既为刑事追责提供和很强的借鉴价值，也对安监机关在行政执法和日常工作中法律风险防范具有很强的警示意义。